Opinia Krajowej Rady Sądownictwa z 9 grudnia 2025 r. dotycząca projektu ustawy – Kodeks postępowania cywilnego

OPINIA 
KRAJOWEJ RADY SĄDOWNICTWA
z dnia 9 grudnia 2025 r.
w przedmiocie projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw

Krajowa Rada Sądownictwa, po zapoznaniu się z projektem ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (UD206), przedstawionym przy piśmie Sekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości z dnia 14 października 2025 r. (znak: DL-II.4190.7.2025), opiniuje projekt negatywnie w zakresie propozycji regulacji o charakterze fundamentalnym i ustrojowym, które mają wpływ na niezawisłość sędziów, legalność składów sądów oraz bezstronność sędziów w odbiorze zewnętrznym. W dalszej kolejności Rada zwraca również uwagę na proponowane zmiany, które spowodują wydłużenie czasu trwania postępowań sądowych.

I.    Negatywna ocena projektu regulacji o charakterze fundamentalnym
a)    Uchylenie art. 48¹ k.p.c. : W aktualnym stanie prawnym, w razie wyłączenia sędziego z mocy ustawy na podstawie art. 48 § 1 pkt 1–4 k.p.c. (tj. w sytuacjach szczególnie poważnego konfliktu interesów, pokrewieństwa, przysposobienia, opieki, kurateli lub uprzedniego pełnomocnictwa), zastosowanie znajduje art. 48¹ k.p.c. Przepis ten nakłada na sąd obowiązek wystąpienia do sądu przełożonego o wyznaczenie innego równorzędnego sądu do rozpoznania sprawy, a sąd przełożony wskazuje taki sąd spoza pierwotnej jednostki organizacyjnej. Rozwiązanie to zapewnia najwyższy poziom gwarancji bezstronności poprzez całkowite przeniesienie sprawy poza środowisko sądowe, w którym zaistniały przesłanki wyłączenia z mocy ustawy. Projektowane uchylenie art. 48¹ k.p.c. spowodowałoby powrót do stanu prawnego sprzed jego wprowadzenia, w którym po wyłączeniu sędziego na podstawie art. 48 § 1 pkt 1–4 k.p.c. sprawa pozostawałaby w tym samym sądzie, a jedynie byłaby przekazywana innemu sędziemu tej jednostki zgodnie z ogólnymi zasadami przydziału spraw, a tym samym:
1.    sprawa byłaby rozpoznawana przez sędziego pozostającego w codziennych relacjach zawodowych i osobistych z sędzią wyłączonym z mocy ustawy, co w sposób oczywisty mogłoby w odbiorze zewnętrznym budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności;
2.    sędzia, któremu sprawa zostałaby przydzielona, uzyskałby podstawę do złożenia wniosku o własne wyłączenie na podstawie art. 49 § 1 k.p.c. w zw. z art. 48 § 1 lub w związku z okolicznościami mogącymi wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności. Rozpoznanie takiego wniosku wymagałoby wydania odrębnego postanowienia podlegającego zaskarżeniu zażaleniem, co w praktyce prowadziłoby do istotnego wydłużenia postępowania, a w skrajnych przypadkach – do kaskadowego składania kolejnych wniosków o wyłączenie;
3.    nawet w razie rozpoznania sprawy przez sędziego, który nie złożyłby wniosku o wyłączenie, sam fakt orzekania przez kolegę sędziego wyłączonego z mocy ustawy na tak poważnych podstawach ustawowych podważałby w oczach społeczeństwa wizerunek sądu jako instytucji bezstronnej i niezależnej, naruszając tym samym konstytucyjne i konwencyjne standardy prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka).
W świetle powyższego, projektowane uchylenie art. 48¹ k.p.c. należy uznać za rozwiązanie niedopuszczalne z punktu widzenia ustrojowych wymogów niezawisłości sędziowskiej i bezstronności sądów, prowadzące jednocześnie do nieuzasadnionego ryzyka przewlekłości postępowań oraz erozji zaufania społecznego do wymiaru sprawiedliwości. Przepis ten stanowi jedną z kluczowych gwarancji procesowych w najpoważniejszych przypadkach konfliktu interesów i jego likwidacja byłaby krokiem wstecz w zakresie standardów rzetelnego procesu sądowego.
b)    Projektowana zmiana art. 49 k.p.c. oraz art. 51 k.p.c., polegająca na dodaniu w art. 51 k.p.c. zdania drugiego o następującej treści: „Zawiadomienie o podstawie wyłączenia sędziego może złożyć także inny członek składu orzekającego (sędzia lub ławnik)”, oraz na jednoczesnym usunięciu z art. 49 § 1 k.p.c. słów „sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony”, jest niedopuszczalna z punktu widzenia ustrojowego. Proponowane rozwiązania prowadzą do daleko idącego upodmiotowienia członków składu orzekającego w procesie wzajemnego podważania statusu sędziowskiego, a przede wszystkim całkowicie eliminują autonomię woli stron postępowania w kształtowaniu składu sądu. W efekcie dochodzi do przekształcenia postępowania sądowego w mechanizm wewnętrznej autokontroli sędziów podejmowanej z urzędu, bez impulsu procesowego ze strony uczestników postępowania. Jak wskazała Krajowa Rada Sądownictwa w uchwale nr 331/2023 z dnia 19 maja 2023 r. w przedmiocie przystąpienia do postępowania w sprawie o sygn. Kp 1/23:„[U]chwalona ustawa nadaje wymiarowi sprawiedliwości cechę autoteliczności: zamiast rozstrzygać sprawy obywateli, staje się on machiną, której wysiłek polega na badaniu legalności własnego funkcjonowania – i to nie a casu ad casum na wniosek zainteresowanego obywatela, ale ex proprio vigore, sam dostarczając sobie procesowych impulsów do inicjowania aktów autokontroli. Jego działalność przestaje być wykonywaniem władzy sądowniczej, a staje się aktywnością wewnętrzną, podejmowaną z urzędu, nieopartą na woli uczestników postępowania, podważającą akt powołania przez Prezydenta RP jako definitywnie kończący procedurę nominacyjną. Proponowany «test» wręcz rujnuje etos służby sędziowskiej i głęboko dezintegruje sędziowską społeczność, przez przekształcenie jej w grono orzeczników wzajemnie poddających swą niezawisłość i legalność kontrolującym i negującym, w efekcie czego sędziowie stają się de facto sędziami dla siebie samych” (s. 23–24).Powyższa argumentacja została w pełni podzielona i obszernie przytoczona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2023 r., sygn. akt Kp 1/23 (Monitor Polski z 2023 r., poz. 1468), w szczególności w punkcie 292 uzasadnienia. Omawiając projektowane zmiany w art. 49 k.p.c., nie sposób pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 2020 r., sygn. akt P 13/19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 1017), w którym stwierdzono niekonstytucyjność art. 49 § 1 k.p.c. w zakresie, w jakim dopuszczał rozpoznanie wniosku o wyłączenie sędziego z powodu podniesienia okoliczności rzekomej wadliwości jego powołania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa – w związku z naruszeniem art. 179 Konstytucji RP. Przy okazji nowelizacji art. 49 k.p.c. celowe byłoby jednoznaczne wdrożenie sentencji tego orzeczenia do treści przepisu ustawy. Ponadto wprowadzenie mechanizmu umożliwiającego członkom składu orzekającego inicjowanie z urzędu procedury wyłączenia innego sędziego (lub ławnika) w sposób nieuchronny przyczyni się do dalszego wydłużenia czasu trwania postępowań sądowych, co stanowi oczywiste naruszenie prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Rozwiązania te zaburzą również zasadę losowego przydziału spraw, albowiem wielokrotne wyłączenia członków składu będą wymagały powtarzanego ingerowania w system przydziału spraw, co dodatkowo podważy zaufanie społeczne do bezstronności i niezależności sądów. W świetle powyższego projektowane zmiany w art. 49 i art. 51 k.p.c. należy uznać za niedopuszczalne, sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami niezawisłości sędziowskiej, bezstronności sądów oraz prawa do rzetelnego procesu, a także prowadzące do dalszej destabilizacji i przewlekłości postępowania cywilnego.
Należy wyrazić jednoznaczną i stanowczo negatywną ocenę przedmiotowego rozwiązania, jako niezgodnego z szeregiem norm konstytucyjnych, w tym z art. 45 ust. 1 i art. 179 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął, że niedopuszczalna jest linia orzecznicza oparta na założeniu prymatu trybunałów europejskich względem Konstytucji RP, prowadzącej do systemowej próby uregulowania statusu sędziów w drodze aktu stosowania prawa, w drodze aktu indywidualno-konkretnego.
Projektowana możliwość zawiadomienia o zachodzącej podstawie wyłączenia sędziego przez innego członka składu orzekającego – jak wskazano w uzasadnieniu projektu – odpowiadać ma  stanowisku TSUE , wedle którego sąd obowiązany jest z urzędu weryfikować spełnienie wymagań bezstronności i niezawisłości. Wniosek o wyłączenie sędziego powinien być swobodnym oświadczeniem strony, która przede wszystkim jest zainteresowana sprawnym rozstrzygnięciem postępowania. Wydaje się przy tym, że przedmiotowa propozycja sugeruje, że dotychczasowa praktyka wskazuje, że strony i uczestnicy postępowań nie są zainteresowane kwestionowaniem statusu sędziów.
Proponowane zmiany dotyczące instytucji wyłączenia sędziego są sprzeczne z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok TK z 2.06.2020 r., P 13/19, OTK-A 2020, nr 45 , wyrok TK z 23.01.2022 r., P 10/19, OTK-A 2022, nr 14, Wyrok TK z 4.03.2020 r., P 22/19, OTK-A 2020, nr 31).
Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2022 r. P10/19: „instytucja iudex suspectus ukształtowana w art. 49 § 1 k.p.c. dotyczy stosunku sędziego do stron postępowania lub do przedmiotu sporu. Jeśli więc za przesłankę mogącą wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie norma wywodzona z tego przepisu uznaje okoliczność odnosząca się do legalności powołania przez Prezydenta na wniosek KRS do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim, to takie rozwiązanie jest naruszeniem przepisów Konstytucji dotyczących powoływania sędziów.”
Stanowisko to zostało potwierdzone w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w szczególności wyroki TK o sygn. P 22/19 i sygn. P 13/19).

II.    Rozwiązania legislacyjne, które wydłużą czas trwania postępowań sądowych:
a)    Zmiana treści art. 357 KPC, poprzez doręczenie postanowienia podlegającego zaskarżeniu wraz z uzasadnieniem bez wniosku strony. Konstrukcja uzależniająca sporządzenie uzasadnienia zaskarżalnego postanowienia zapadającego na posiedzeniu niejawnym od wniosku strony cieszy się uznaniem sędziów. Należy wskazać, że samo przysługiwanie środka zaskarżenia nie oznacza, że strona skorzysta z takiej możliwości. Ponadto stosownie do treści § 5 ww. przepisu „Wydając postanowienie, nawet niepodlegające zaskarżeniu, sąd może przy nim zwięźle wskazać zasadnicze powody rozstrzygnięcia, jeżeli mając na względzie okoliczności sprawy uzna, że pozwoli to na usprawnienie postępowania”. Umożliwia to zapoznanie się strony z motywami rozstrzygnięcia bez konieczności składania wniosku o uzasadnienie.
b)    Krytycznie należy również odnieść się do pkt 62 projektu, czyli zmiany polegającej na rozpoznawaniu apelacji przez skład trzyosobowy. Przede wszystkim należy wskazać, że zmiana ta spowoduje dwukrotne nawet wydłużenie rozpoznawania spraw w drugiej instancji: wobec braków kadrowych w sądownictwie, ponaddwuletniego zaniechania publikacji obwieszczeń o wolnych stanowiskach sędziowskich racjonalne wydaje się, aby środki odwoławcze były rozpoznawane jednoosobowo. 
c)    Proponowane uchylenie art. 3941a KPC (zażalenie poziome) również należy ocenić negatywnie. Rozpoznawanie zażaleń wskazanych w powyższym przepisie przez inny skład sądu pierwszej instancji, który je wydał, w wielu sytuacjach przyczynia się do przyśpieszenia rozpoznania sprawy. Są to bowiem zażalenia w sprawach wpadkowych, incydentalnych w zasadzie nieskomplikowanych, a ich wnoszenia może być celową taktyką procesową strony, gdyż powoduje przekazywanie akt sprawy wraz z zażaleniem do sądu wyższej instancji. 
d)    Negatywnie należy ocenić art. 1 pkt 64 projektu ustawy, który przenosi na sąd pierwszej instancji ciężar badania wymogów formalnych i fiskalnych wnoszonych środków odwoławczych (apelacji, zażaleń). Rozwiązanie to nie tylko nie świadczy o racjonalności oraz harmonizacji działań legislacyjnych w ramach Ministerstwa Sprawiedliwości, ale również rodzi poważne wątpliwości co do spójności polityki kadrowej resortu. Z publicznie dostępnych informacji wynika bowiem, że w ostatnich latach znacząco zwiększono liczbę etatów referendarskich właśnie w sądach apelacyjnych oraz w wydziałach odwoławczych sądów okręgowych – przede wszystkim po to, by to referendarze sądowi w II instancji zajmowali się czynnościami związanymi z badaniem braków formalnych środków odwoławczych. Skoro projektodawca obecnie proponuje odciążenie sądów odwoławczych od tego obowiązku i przerzucenie go na sądy pierwszej instancji, uzasadnione staje się pytanie: jakie istotne czynności procesowe przewidziano do wykonywania przez licznie zatrudnionych w sądach II instancji referendarzy sądowych? Bez przekonującej odpowiedzi na to pytanie proponowana zmiana jawi się jako nieprzemyślana, marnotrawiąca zasoby kadrowe wymiaru sprawiedliwości i sprzeczna z dotychczasową strategią organizacyjną resortu sprawiedliwości.
III.    Uwaga dodatkowa.
Negatywnie należy ocenić art. 1 pkt 179 projektu w związku z art. 2 projektu, uchylające § 4 w art. 1050 k.p.c. Przepis art. 1050 § 4 k.p.c. został wprowadzony w celu ochrony konstytucyjnej wolności słowa (art. 54 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zapobieżenia nieproporcjonalnemu ograniczaniu debaty publicznej. Jego uchylenie nie służy dobru obywateli, a wręcz przeciwnie – może prowadzić do zjawiska autocenzury, zwłaszcza w odniesieniu do wypowiedzi krytycznych wobec osób lub podmiotów o dużej pozycji społecznej, politycznej czy ekonomicznej. Ponadto zobowiązywanie autorów publicznych wypowiedzi do publikacji sprostowań lub przeprosin w mediach – w przypadku braku ograniczenia przewidzianego w art. 1050 § 4 k.p.c. – niejednokrotnie stanowiłoby represję rażąco nieproporcjonalną w stosunku do wagi naruszenia dóbr osobistych, naruszając zasadę proporcjonalności. W konsekwencji uchylenie art. 1050 § 4 k.p.c. należy uznać za rozwiązanie nieuzasadnione, osłabiające konstytucyjną ochronę wolności słowa i sprzyjające nadużywaniu środków ochrony dóbr osobistych w celu tłumienia krytyki oraz ograniczania debaty publicznej.
IV.    Uwaga ogólna.
Zasadnicze zastrzeżenia dotyczą sposobu redakcji poszczególnych przepisów z punktu widzenia techniki legislacyjnej. Wiele rozwiązań wydaje się niespójnych, występują też wątpliwości terminologiczne (sąd, przewodniczący), projektodawca posługuje się niedookreślonymi pojęciami, pojawiają się błędy językowe, co wskazuje jednoznacznie na „niedopracowanie” projektu.

Przewodniczący 
Krajowej Rady Sądownictwa
sędzia Dagmara Pawełczyk-Woicka