Opinia Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 20 listopada 2025 r. w przedmiocie rządowego projektu ustawy o ochronie osób uczestniczących w debacie publicznej przed oczywiście bezzasadnymi roszczeniami lub stanowiącymi (SLAPP UC94)

OPINIA
KRAJOWEJ RADY SĄDOWNICTWA
z dnia 20 listopada 2025 r.

w przedmiocie rządowego projektu ustawy o ochronie osób uczestniczących w debacie publicznej przed oczywiście bezzasadnymi roszczeniami lub stanowiącymi nadużycie postępowaniami sądowym

Krajowa Rada Sądownictwa, po zapoznaniu się z rządowym projektem ustawy o ochronie osób uczestniczących w debacie publicznej przed oczywiście bezzasadnymi roszczeniami lub stanowiącymi nadużycie postępowaniami sądowym, przekazanym przy piśmie Sekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości z dnia 8 października 2025 r. (znak: DL-II.4190.2.2025; numer w wykazie prac legislacyjnych: UC 94) opiniuje go negatywnie, zgłaszając poniższe uwagi.

Deklarowanym celem projektu ustawy o ochronie osób uczestniczących w debacie publicznej przed oczywiście bezzasadnymi roszczeniami lub stanowiącymi nadużycie postępowaniami sądowymi jest implementacja dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1069 z dnia 11 kwietnia 2024 r. w sprawie ochrony osób, które angażują się w debatę publiczną, przed oczywiście bezzasadnymi roszczeniami lub stanowiącymi nadużycie postępowaniami sądowymi („strategiczne powództwa zmierzające do stłumienia debaty publicznej”)1, zwanej dalej „dyrektywą 2024/1069”. Termin implementacji Dyrektywy 2024/1069 do krajowych porządków prawnych ustalono do dnia 7 maja 2026 r.
W pierwszej kolejności należy wskazać na treść art. 3 dyrektywy 2024/1069, stanowiącej, że „Państwa członkowskie mogą wprowadzać lub utrzymywać w mocy przepisy, które skuteczniej chronić osoby zaangażowane w debatę publiczną przed oczywiście bezzasadnymi roszczeniami lub stanowiącymi naruszenie postępowaniami sądowymi zmierzającymi do stłumienia debaty publicznej w sprawach cywilnych, w tym przepisy krajowe ustanawiające skuteczniejsze gwarancje proceduralne dotyczące prawa do wolności wypowiedzi i informacji". Dyrektywa ma zatem charakter fakultatywny.
Rada zauważa także, że Dyrektywa 2024/1069 ma na celu przeciwdziałanie oczywiście bezzasadnym roszczeniom lub stanowiącym nadużycie postępowaniom sądowym w sprawach cywilnych o charakterze transgranicznym, natomiast projekt ustawy rozszerza zakres podmiotowy przedmiotowych postępowań, także gdy powód ma miejsce zamieszkania w Polsce.
Wątpliwość Rady nasuwa forma proponowanej interwencji legislacyjnej, która sprowadza się do procedowania ustawy regulującej tematykę postępowań sądowych, określanych skrótowo pod nazwą „SLAPPów”. Zarówno fakt objęcia przedmiotowej tematyki rozwiązaniami proceduralnymi opartymi na postępowaniu cywilnym, jak i zawarte w ustawie liczne odesłania do kodeksu postępowania cywilnego (dalej: k.p.c.) stawiają pod znakiem zapytania zasadność wydawania odrębnego aktu normatywnego. W miejsce procedowania odrębnej ustawy ewentualnie należałoby rozważyć ustawę nowelizującą, zmieniającą k.p.c. poprzez zamieszczenie tam przepisów dotyczących postępowania szczególnego, jakim jest uregulowane w przedstawionym projekcie ustawy postępowanie dotyczące roszczeń dochodzonych przed sądem w sprawach cywilnych (art. 1 projektu ustawy). Tego rodzaju nowelizacja wpłynęłaby na dostępność ww. przepisów dla podmiotów będących słabszymi stronami postępowań sądowych, gdyż znalazłyby się one w przepisach k.p.c. zamiast w jednej z wielu ustaw szczególnych, z reguły pozostających poza świadomością ogółu społeczeństwa. 
Stanowiłoby to rozwiązanie czyniące zadość dyrektywie zawartej w § 1 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) - implementując zaproponowane rozwiązania w sposób czytelny dla obywatela i sądu oraz systemowo poprawny. Ustawa powinna wyczerpująco regulować daną dziedzinę spraw, nie pozostawiając poza zakresem swego unormowania istotnych fragmentów tej materii, a co za tym idzie pozostawianie fragmentów procedury cywilnej przez Projektodawcę poza k.p.c. jest również niezgodne z § 2 i § 3 ust. 1 wyżej przytoczonych „Zasad”.
Implementowanie Dyrektywy 2024/1069 nie jest konieczne, także przez pryzmat przepisów procedury cywilnej, które przewidują możliwość oddalenia powództwa z powodu oczywistej bezzasadności powództwa. Osoby zaangażowane w debatę publiczną de lege lata są chronione przed oczywiście bezzasadnymi roszczeniami na mocy art. 191' k.p.c.
Należy przypomnieć, że wprowadzając przepis art. 1911 k.p.c. ustawą z 4 lipca 2019 r o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2019r poz.1469) czyli zanim na szczeblu Unii Europejskiej podjęto działania służące przeciwdziałaniu SLAPP-om ustawodawca wskazał, że „Sankcja wniesienia pozwu oczywiście bezzasadnego winna przede wszystkim pozwolić na uniknięcie szkodliwych następstw polegających na zmuszeniu sądu do rozpoznania pseudosprawy wynikłej z takiego pozwu i wywołanej tym stracie czasu i pracy. Nie może to jednak stać się kosztem pozbawienia strony prawa do sądu, które art. 45 ust. 1 Konstytucji gwarantuje nawet w takiej sprawie. 
Dlatego nie wchodzi w rachubę sankcja w postaci odrzucenia pozwu, pozostawienia go bez rozpoznania ani tym bardziej zwrotu. Należy więc szukać rozwiązań pośrednich, polegających na zachowaniu możliwości rozpoznania sprawy, ale tylko w zakresie ograniczonym odpowiednio do jej rzeczywistego znaczenia i w maksymalnie uproszczony sposób. Na uwolnienie sądu od ciężaru prowadzenia oczywiście zbędnego postępowania przy jednoczesnym zachowaniu prawa strony do sądu powinna pozwolić sankcja w postaci możliwości oddalenia powództwa na posiedzeniu niejawnym bez podejmowania żadnych dodatkowych czynności dotyczących pozwu oraz - co kluczowe - bez doręczenia pozwu osobie wskazanej jako pozwany 5"
Zwrócić należy też uwagę na treść art. 2262 § 1 i § 2 k.p.c., przewidującego - na wypadek nadużycia przez stronę prawa procesowego - zastosowanie wobec tej strony skazania na grzywnę oraz rozstrzygnięcia o kosztach procesu według reguł odmiennych od zasad ogólnych.
Rozwiązania zawarte w projektowanej ustawie, w tym: zobowiązanie powoda do złożenia kaucji na zabezpieczenie kosztów procesu wedle nieprecyzyjnego kryterium „interesu stron” w powiązaniu z przeniesieniem ciężaru dowodu na powoda (art. 3 ust.l) oraz sankcje przewidziane na wypadek odrzucenia pozwu (oddalenia powództwa), w szczególności wysokość górnej granicy grzywny możliwej do nałożenia na powoda (art. 13 ust. 1) prowadzi do uprzywilejowania pozycji strony pozwanej, zachwiania równowagi stron, godzi w konstytucyjne prawo do Sądu, gwarantujące każdemu dochodzenie naruszonych praw i wolności, uzyskania ochrony prawnej.
Zdaniem Rady projektowana ustawa nie respektuje standardów wyrażonych w art. 45 Konstytucji, gwarantujących każdemu prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem oraz prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości.
Rada wyraża także wątpliwość co do zgodności szeregu proponowanych w projekcie ustawy rozwiązań z art. 2 Konstytucji - zasady demokratycznego państwa prawnego w aspekcie naruszenia zasady określoności prawa, która nakazuje, aby przepisy formułowane były w sposób jasny i precyzyjny.
Jak wynika z art. 1 projektu ustawy przewiduje on środki ochrony osób uczestniczących w debacie publicznej przed trzema rodzajami roszczeń: wyłącznie zmierzającymi do stłumienia, ograniczenia, zakłócenia debaty lub szykanowania za udział w niej; głównie zmierzającymi do stłumienia, ograniczenia, zakłócenia debaty lub szykanowania za udział w
niej oraz oczywiście bezzasadnymi roszczeniami; przy czym powództwem oczywiście bezzasadnym może być zarówno powództwo wyłącznie jak i głównie zmierzające do stłumienia, ograniczenia, zakłócenia debaty lub szykanowania za udział w niej (art. 9 projektu ustawy). Z kolei jako nadużycie prawa procesowego można uznać powództwo wytoczone wyłącznie celem stłumienia, ograniczenia, zakłócenia debaty lub szykanowania za udział w niej (art. 10 projektu ustawy). Zważywszy jeszcze na przepis art. 13 ust. 3 projektu ustawy, przewidującego możliwość „stwierdzenia, że postępowanie zmierzało do stłumienia, ograniczenia, zakłócenia debaty łub szykanowania za udział w niej" Należy stwierdzić, że przepisy ustawy są nieprecyzyjne, niespójne, nasuwają szereg wątpliwości interpretacyjnych.
Na negatywna ocenę zasługuje także rozwiązanie przewidziane w art. 19 projektu ustawy, polegające na zmianie art. 41 k.p.c. (zważywszy na treść art. 41 kp. c. oraz uzasadnienie projektu ustawy zapewne intencją projektodawcy był art. 41 k.p. c.) - poprzez dodanie zdania drugiego o treści „ Czynność procesowa strony lub uczestnika postępowania stanowiąca nadużycie prawa procesowego jest niedopuszczalna, chyba że przepis ustawy przewiduje inny skutek. Zdaniem Rady rozwiązanie to ogranicza prawo do sądu, naruszając zasadę wyrażoną w art. 45 Konstytucji.
Marginalnie Rada wskazuje, że projektodawcy zaniechali właściwej dbałości o stronę redakcyjną projektu: w art. 10 i 19 projektu błędnie przywołuje się art. 41 k.p.c. (zważywszy na treść art. 41 kp.c. oraz uzasadnienie projektu ustawy zapewne intencją projektodawcy był art. 41 k.p.c.), użyto także niewłaściwej formy gramatycznej w art. 18 projektu.

Kompletna wersja elektroniczna powyższego dokumentu jest dostępna w formacie PDF
WP.420.93.2025